8 oktober 2020
De flexibiliteit van de planschadebeoordeling
Sinds 2008 wil de wetgever af van planschadevergoedingen voor planschade die voortvloeit uit een nog nader uit te werken bestemming. De overheid heeft de mogelijkheid haar bestemmingsplannen met enige flexibiliteit in te richten. Daartoe heeft zij verschillende instrumenten namelijk de zogenaamde flexibiliteitsbepalingen. Recent is er baanbrekende jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geweest waarin extra verduidelijking inzake flexibiliteitsbepalingen is gegeven. In deze serie van blogs gaan wij in op de wijze waarop de flexibiliteitsbepalingen planschade veroorzaken. De flexibiliteitsbepalingen geven het college van burgemeester en wethouders de mogelijkheid om op een later moment de bepalingen in een bestemmingsplan nader aan te scherpen, te wijzigen of om een afwijking mogelijk te maken. Voor de gemeente en een initiatiefnemer kunnen de flexibiliteitsbepalingen dan wel een uitkomst bieden, voor de planschade zorgt het vooral voor een ingewikkelde puzzel. In het eerste deel van deze serie komt de basis aan bod van de wijze waarop de flexibiliteitsbepalingen bij de planvergelijking dienen te worden betrokken.
Directe en indirecte planschade
Planschade kan zich in twee vormen manifesteren waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen directe en indirecte planschade. Directe planschade ziet op beperkingen van de maximale planologische mogelijkheden die een eigenaar heeft op het eigen perceel. Denk bijvoorbeeld aan de situatie waarin de planologische mogelijkheid tot oprichten van een woonhuis wordt ingetrokken of de situatie dat het gebruik van een supermarkt wordt ingeperkt. Indirecte planschade ontstaat wanneer er op andermans gronden in de omgeving een planologische wijziging plaatsvindt voor een eigenaar en diens schadegevoelige perceel. In deze blog beperk ik mij tot de flexibiliteitsbepalingen bij indirecte planschade.
Planologische vergelijking
Om te beoordelen of een nadelige planologische situatie is ontstaan wordt een planologische vergelijking opgesteld. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van dat regime maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Uitgangspunt is dat een fictieve koper zijn of haar aankoopprijs baseert op de maximale mogelijkheden van deze planologische regimes. Welke plaats hebben flexibiliteitsbepalingen in deze regimes?
Introductie in de flexibiliteitsbepalingen van het bestemmingsplan
In de praktijk is het voor een bestuursorgaan praktisch om binnen de vigerende bestemmingen nog mogelijkheden te hebben bepaalde gewenste wijzigingen in te voeren. Om die reden kan bijvoorbeeld een globaal bestemmingsplan worden opgesteld. Andere en meer gebruikte instrumenten om flexibiliteit in een bestemmingsplan aan te brengen zijn de mogelijkheid om:
- de bij het plan te bepalen grenzen te kunnen wijzigen;
- het plan nader uit te werken;
- (bij een omgevingsvergunning) af te wijken van de bij het plan aan te geven regels;
- nadere eisen te stellen.
Flexibiliteitsbepalingen in planschade
Voor de vergelijking van het planologische regime is relevant dat de binnenplanse flexibiliteitsbepalingen zijn opgenomen als zelfstandige schadegrondslag. Dit houdt in dat bepalingen betreffende bijvoorbeeld een planwijziging of een planuitwerking zelfstandige grondslagen voor planschade vormen. Omdat de flexibiliteitsbepalingen een zelfstandige schadeoorzaak hebben worden die dus niet betrokken bij de maximale invulling. De planschade ontstaat derhalve bij het besluit om daadwerkelijk een wijziging vast te stellen en niet bij het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Denk bijvoorbeeld aan een vigerend bestemmingsplan waar op een perceel de bestemming agrarisch rust en waar vervolgens de bestemming wonen uit te werken op wordt gevestigd. De eventuele schade ontstaat dan pas wanneer deze uit te werken bestemming wordt ingevuld (bijvoorbeeld door het opstellen van een nieuw bestemmingsplan).
Deel 2
Artikel 6.1 lid 6 van de Wro is tot stand gekomen mede door de wens van de wetgever om het schadeveroorzakende moment van planschade bij uit te werken bestemmingen te verplaatsen naar het moment waarop die planologische schade zich daadwerkelijk openbaart. De komst van het zesde lid in artikel 6.1 van de Wro heeft gezorgd voor een verdere verduidelijking en aanscherping van de flexibiliteitsbepalingen in de planologische vergelijking. Wat dit voor gevolgen heeft voor de planschadebeoordeling zal in het volgende deel van de blog-serie worden toegelicht.
(Blog geschreven door Klaas Verbeek)