2 augustus 2023
ABRS – Inkomensschade vervallen gebruiksmogelijkheden
Appellant drijft een onderneming die onder andere een bouwstoffenhandel en een grondbank exploiteert en zich bezighoudt met de recycling van bouwstoffen door het innemen en breken van puin als grondstof voor de productie van beton en asfaltgranulaat.
Op 24 april 2014 heeft appellant een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend, omdat sprake zou zijn van schade in de vorm van inkomensderving. Als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is de toegestane milieucategorie teruggeschaald van een met categorie 5 vergelijkbare categorie naar milieucategorie 3. Dit betekent volgens appellant dat de mogelijkheid om buiten puin af te breken en asfalt en beton te produceren nagenoeg is komen te vervallen.
Door toepassing van een zogenoemde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid heeft appellant bij besluit van 28 november 2014 een milieucategorie 4-vergunning voor de activiteit puinbreken gekregen.
De hoofdregel is dat gemist voordeel uit de op de peildatum niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt indien er sprake is van onomkeerbare investeringen.
Is de bedrijfsexploitatie aangevangen?
Appellant betoogt dat niet is onderkend dat de exploitatie van de bedrijfsactiviteiten ‘het buiten breken van puin als milieucategorie 5-inrichting’, ‘de betonproductie als milieucategorie 4-inrichting’ en ‘het produceren van asfalt als milieucategorie 4-inrichting’ op de peildatum al waren aangevangen. Dat de bedrijfsvoering op de peildatum nog niet de volle omvang had bereikt, betekent niet dat de bedrijfsvoering niet was aangevangen. Het is volgens appellant aan de overheid te wijten dat de vergunningen die noodzakelijk waren om het bedrijf verder te ontwikkelen niet tijdig waren verleend. Hierbij wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1238), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat indien langdurig overleg met diverse overheden noodzakelijk is de eis dat de exploitatie moet zijn aangevangen vervalt.
De Afdeling overweegt dat het feit dat appellant in 2004 een terrein heeft aangekocht waarop onder het oude bestemmingsplan zware industrie mogelijk was, niet betekent dat moet worden aangenomen dat de exploitatie van de asfaltcentrale daarmee al was aangevangen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de asfaltcentrale niet onlosmakelijk is verbonden met de andere bedrijfsonderdelen. De asfaltcentrale is immers nooit gerealiseerd. Het feit dat op de peildatum wel al grondstoffen voor een asfaltcentrale werden vervaardigd (het breken van asfaltgranulaat), maakt dit niet anders. De Afdeling volgt de rechtbank dat appellant op de peildatum nog niet was begonnen met de exploitatie van een asfaltcentrale.
Over de puinbreker en de betoncentrale heeft de rechtbank volgens de Afdeling terecht overwogen dat appellant op de peildatum wel een puinbreker en betoncentrale exploiteerde. Het gebruik dat daarvan op de peildatum werd gemaakt, is na de peildatum gelegaliseerd dan wel onder het overgangsrecht voortgezet. De aldus voor de peildatum aangevangen exploitatie ziet echter niet op het (buiten) breken van puin (een milieucategorie 5-activiteit) en niet op de productie van beton met een capaciteit boven 100 ton per uur (passend bij een milieucategorie 4-activiteit). Dit betekent dat er ten aanzien van het puinbreken en de productie van beton in zoverre wel sprake was van een op de peildatum aangevangen exploitatie, maar niet van de voor de onderhavige planschadezaak relevante exploitatie, namelijk de vorm van exploitatie die als gevolg van de planologische mutatie is komen te vervallen.
Voor zover appellant betoogt dat haar bedrijfsvoering op de peildatum al was gericht op de wegbestemde productiemogelijkheden maar dat de bedrijfsvoering in zoverre op de peildatum nog niet tot volle wasdom was gekomen omdat de overheid niet tijdig de daarvoor benodigde vergunningen had verleend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit buiten het wettelijke toetsingskader van afdeling 6.1 van de Wro valt.
Zijn er onomkeerbare investeringen gedaan?
De hoofdregel is dat inkomensderving die bestaat uit gemist voordeel uit op de peildatum nog niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor tegemoetkoming in aanmerking komt. De Afdeling gaat in op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat in het geval van appellant geen uitzondering op de hoofdregel kan worden gemaakt wegens het gedaan zijn van onomkeerbare investeringen.
Asfaltcentrale
Appellant betoogt dat voor de asfaltcentrale ten onrechte geen uitzondering op de hoofdregel is gemaakt.
De Afdeling overweegt dat bij het planologisch wegbestemmen van bepaalde exploitatiemogelijkheden op het eigen perceel de exploitatie in zoverre onmogelijk is gemaakt en is het in beginsel niet mogelijk om die exploitatie alsnog te starten. De rechtbank heeft echter terecht vooropgesteld dat ten aanzien van de asfaltcentrale op de peildatum nog geen onomkeerbare investeringen waren gedaan voor de beoogde bedrijfsvoering. Hierdoor wordt aan de uitzondering niet meer toegekomen. Voor zover appellant heeft gewezen op de aankoop van het perceel waarop ten tijde van de aankoop de exploitatie van een asfaltcentrale planologisch nog mogelijk was, kan dat niet gelden als een voldoende specifieke onomkeerbare investering. Het perceel wordt immers gebruikt voor op zichzelf staande bedrijfsactiviteiten die konden worden voortgezet na de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Tevens blijkt uit de (concept)vergunningaanvragen niet van het vastomlijnde bedrijfsplan tot het oprichten van een asfaltcentrale. Van onomkeerbare investeringen is dan ook geen sprake.
Puinbreker en betoncentrale
Appellant betoogt dat ten onrechte is geoordeeld dat voor zowel het buiten breken van puin als voor een betonproductie vanaf 100 ton per uur op de peildatum geen onomkeerbare investeringen zijn gedaan. Appellant voert aan dat de puinbreker nu slechts een deel van de capaciteit gebruikt en voor meer dan 100.000 ton per jaar kan worden ingezet. Ook voor de betoncentrale zijn al investeringen gedaan, omdat zij beschikt over een betoncentrale die een hogere capaciteit heeft dan 100 ton per uur. Op de zitting heeft appellant gesteld dat zij de mobiele puinbreker en de mobiele betoncentrale niet zou hebben aangeschaft als zij had geweten dat zij de hogere capaciteit als gevolg van de planologische wijzigingen niet zou kunnen benutten.
De Afdeling overweegt dat terecht is overwogen dat de voor de peildatum gedane investeringen die zien op het puinbreken en de betonproductie geen betrekking hebben op de per de peildatum nog niet gerealiseerde milieucategorie 4- of 5-activiteiten en dat het enkele feit dat de productie van beton tot een productiecapaciteit van 100 ton per uur nog mogelijk is, niet betekent dat voldoende aannemelijk is dat een hogere productiecapaciteit zou zijn gerealiseerd als die niet door de planmutatie onmogelijk was gemaakt. Er is niet aannemelijk gemaakt dat voor de specifieke installatie is gekozen vanwege vastomlijnde bedrijfsplannen om de productie te verhogen tot het niveau dat correspondeert met de wegbestemde milieucategorieën om zo die hogere capaciteit concreet te benutten. Hierbij is terecht betrokken dat beide installaties daadwerkelijk zijn gebruikt, er op is afgeschreven en de mobiele puinbrekers op zichzelf verkoopbaar zijn.